As emendas parlamentares são instrumentos pelos quais as Câmaras Municipais, as Assembleias Legislativas e o Congresso Nacional participam da elaboração da Lei Orçamentária Anual da União, dos estados e dos municípios. Por meio delas, vereadores, deputados e senadores podem indicar onde parte do dinheiro público será aplicado e, com isso, conseguem cumprir os compromissos assumidos em seus redutos eleitorais. O que, em tese, também permite uma melhor distribuição dos recursos, principalmente no caso do orçamento federal, que nem sempre chega a todas as regiões do país de forma igualitária. As emendas são indicadas pelos parlamentares durante a votação do projeto de Lei Orçamentária, que acontece todos os anos. Elas podem ser vinculadas às receitas, alterando a estimativa de arrecadação, ou às despesas, geralmente para remanejamento, apropriação ou cancelamento de gastos.
Existem quatro tipos de emendas feitas ao Orçamento da União. As individuais, de autoria de cada deputado ou senador. As de bancada, que, como o próprio nome diz, são decididas coletivamente pelas bancadas estaduais. As emendas de comissão, indicadas pelas comissões da Câmara ou do Senado. E as emendas de relatoria, propostas pelo relator do projeto orçamentário. Destas, apenas as individuais e as de bancada são impositivas, ou seja, de execução obrigatória. O objetivo, com isso, é evitar que se transformem em moedas de troca em negociações entre Executivo e Legislativo. A Constituição prevê que até 1,2% da soma das receitas do orçamento que está sendo discutido seja destinado a emendas individuais, sendo que metade deste percentual deve ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde. Já as de bancada se limitam a 1% das receitas realizadas no exercício anterior.
Este ano, os parlamentares indicaram um montante de quase R$ 50 bilhões em emendas ao orçamento federal. O volume recorde gerou impasses entre Congresso e governo, o que acabou atrasando ainda mais a aprovação da Lei Orçamentária – que deveria ter sido votada em 2020, mas acabou ficando para este ano devido à pandemia. Para não estourar o teto de gastos – que impede que as despesas fiquem acima da inflação do ano anterior – os congressistas reduziram a previsão de gastos com despesas obrigatórias, inviabilizando a execução do orçamento. Para não incorrer em crime de responsabilidade fiscal, ao sancionar a lei, o presidente Jair Bolsonaro vetou R$ 20 bilhões em dotações orçamentárias, sendo R$ 12 bilhões referentes a emendas do relator e de comissões do Congresso, e ainda bloqueou R$ 9 bilhões. Para conseguir arcar com todos os gastos relacionados à pandemia, sem ter de recorrer às famosas pedaladas fiscais, ainda foi aprovada uma alteração na Lei de Diretrizes Orçamentárias, que permitirá um crédito extra ao governo de mais de R$ 100 bilhões.
Embora as emendas parlamentares sejam ferramentas constitucionais, que permitem a descentralização do orçamento à medida que ampliam a participação do Legislativo na divisão dos recursos, elas também são alvo de muita polêmica. Para os críticos, é comum o uso desse instrumento como ferramenta de barganha política. Outra preocupação, ainda mais grave, é com desvio de emendas para abastecer esquemas de corrupção. Tá Explicado?
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